“合憲性審查與人民的生活息息相關，它使得憲法成為‘活法’，一直守護着我們。”第十四屆全國人大代表、beat365院長周光權這樣告訴紅星新聞記者。
3月5日上午，第十四屆全國人大第一次會議開幕，立法法修正草案提請會議審議，此次立法法修正草案進一步完善了備案審查制度。2000年開始施行的立法法被稱為“小憲法”“管立法的法”，是規範國家立法制度和立法活動，維護社會主義法治統一的重要憲法性法律。去年，立法法修改被列入年度立法工作計劃。
作為全國人大憲法和法律委員會副主任委員，周光權對于立法法大修充滿期待。他連續15年深度參與國家立法，對憲法重要性的感觸和理解越來越深。在周光權看來，廢除收容教育制度、終結人身損害賠償标準中“同命不同價”的問題等，都是鉗制地方性法規文件中擴大的權力。過去五年，通過備案審查制度修改完善或廢止的約2.5萬件規範性文件背後，很多都是合憲性審查在起作用，“合憲性審查是法治國家建設的基石”。
今年“兩會”期間，周光權就立法法大修中涉及到的合憲性審查相關問題接受了紅星新聞記者專訪。
立法過程要有合憲性思維
紅星新聞：“合憲性審查”是如何一步步走進公衆視野的？
周光權：早在2018年3月11日通過的憲法修正案中，就将全國人民代表大會設立的“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。這一年的6月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了對憲法和法律委員會職責問題的決定，除了明确《全國人民代表大會組織法》《立法法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》《全國人民代表大會議事規則》《全國人民代表大會常務委員會議事規則》中規定的“法律委員會”的職責，由“憲法和法律委員會”承擔之外，還規定，憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案等工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責。
實際上，在立法過程中樹立合憲性的思維，确保全國人大及其常委會制定的法律不和憲法相抵觸，這個工作早就在做，全國人大常委會以及之前的法律委員會，在審議法律草案的時候，也特别注意跟憲法的原則和精神保持一緻。
可以說，合憲性工作一直在進行。隻是有些事情以前沒有專門的機構統起來，沒有日常化。2018年起，全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會後，它的職權行使就更清晰明确了，當然責任也更重了。有了專門的機構，推進合憲性審查也就更加名正言順，也能更好地防止法律、行政法規，以及地方立法和憲法精神相抵觸。
全國人大常委會自2017年開始聽取備案審查工作報告，并将報告公開發布，從那之後，我們看到“憲法”在備案審查工作報告中逐年顯性化。在2020年的備案審查工作報告中，開始單列一部分直接陳述“積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題”；在2022年的備案審查工作報告中，在很靠前的部分就列出了一大塊專門講述“在備案審查工作中加強合憲性問題審查研究，切實維護國家法治統一。”
“同命不同價”等問題被解決
紅星新聞：通過合憲性審查糾正一些立法、做法或制度，有哪些重要實例？
周光權：2022年12月28日，第十三屆全國人大常委會第三十八次會議上，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀做的2022年備案審查工作情況的報告中，對合憲性審查的成果舉了若幹工作實例。
比如，2018年3月，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。經全國人大法工委認真研究提出，收容教育制度是1991年根據全國人大常委會有關決定和國務院有關行政法規實行的、對有關人員進行必要約束和管控的一項制度措施，制定程序和内容是有憲法法律依據的；執行20多年後再來審視，情況已經發生了很大變化；經調研溝通，有關方面逐步形成共識，繼續執行有關制度措施已不合時宜；為深入貫徹全面依法治國精神，法工委建議有關方面适時提出議案，廢止有關收容教育法律規定和相關制度。2019年12月，十三屆全國人大常委會第十五次會議審議了國務院提出的有關議案，作出了《全國人民代表大會常務委員會關于廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》。
還有引起關切的“同命不同價”案。有的司法解釋規定，在人身損害賠償案件中，對城鎮居民和農村居民分别以不同标準計算殘疾賠償金和死亡賠償金。這個規定确實會帶來不合理的處理結局。比如張三駕駛汽車超速行使，一下把李四和王五撞死了，李四是城裡人，王五是農民，最後王五家屬得到的賠償遠遠低于李四，背後的原因就是兩人的身份和生活場所不同。對此，2020年有公民提出審查建議，認為計算标準不同會導緻案件審理出現不公平現象，也與憲法有關精神不一緻。法工委認真進行審查研究，認為随着經濟社會發展和城鄉融合發展，有關計算标準的差異應當逐步改變和取消；建議制定機關在總結試點經驗基礎上适時修改完善有關司法解釋，統一城鄉居民人身損害賠償标準。有關司法解釋經修改後自2022年5月1日起實施，殘疾賠償金、死亡賠償金以及被扶養人生活費統一采用城鎮居民标準計算。
還有的地方性法規規定，有關行政部門為調查計劃生育違法事實，可以要求當事人進行親子鑒定，對拒不配合的處以1萬元以上5萬元以下罰款。2021年，有公民對上述規定提出審查建議。法工委經審查認為，親子關系涉及公民人格尊嚴、身份、隐私和家庭關系和諧穩定，屬于公民基本權益，受憲法法律保護，地方性法規不宜規定強制性親子鑒定的内容，也不應對此設定相應的行政處罰、處分、處理措施。經溝通，制定機關已對相關規定作出修改。
合憲性審查就是讓憲法貼近生活
紅星新聞：憲法關乎人民的生老病死、衣食住行，能否具體談談合憲性審查如何保障人民福祉？
周光權：我們國家大，治理難度也大，地方立法、規範性文件“忙中出錯”“好心辦壞事”的情形确實存在。
比如，一些省級政法機關、司法機關“聯合發文”，明顯帶有司法解釋的性質，等于行使了“兩高”才有的職權，違背了立法法的精神，應當予以糾正，否則會侵害民衆的切身利益。立法法是重要憲法性法律，有關聯合發文不符合立法法規定的關于“兩高”以外的審判機關、檢察機關不得作出具體應用法律的解釋的規定，超出了制定機關權限。
比如2022年備案審查工作情況的報告中就提到，有的省級法院、檢察院、公安廳就辦理襲警罪案件聯合發文。法工委經審查研究認為，該聯合發文涉及犯罪構成具體内容，擴大了法定襲警罪、妨害公務罪的懲治範圍，超出了刑法規定範圍。後來通過銜接聯動機制與有關方面溝通，多方面協同行動、督促推動，制定機關很快發文通知停止執行有關文件。為此，最高法、最高檢針對這一事例要求有關法院、檢察院開展司法規範性文件自查清理，重申地方一律不得制定在本轄區普遍适用的、涉及具體應用法律問題的司法解釋性質文件，制定的其他規範性文件不得在法律文書中援引。
還有其他涉及到老百姓切身利益文件。比如有的省級高級法院牽頭制定了具有司法解釋性質的一些文件，規定了危險駕駛罪的定罪量刑标準；在東部沿海某省，檢法幾家牽頭對非醫學需要鑒定胎兒性别的，規定以非法行醫罪論處，這個結論是值得商榷的，但依據類似規範性文件，在當地就判了一些案子，我覺得都應該及時糾錯。
再比如，還有一些地方在認定“套路貸”時，通過地方制定的具有司法解釋性質的文件，導緻詐騙等罪的定罪标準被降低。這些後來都通過備案審查進行糾正了。在這些文件被糾正背後，其實都是進行的合憲性審查。這些合憲性審查與人民的生活息息相關，憲法一直在守護着我們，“從來沒有缺席過”。合憲性審查就是讓憲法貼近生活。
合憲性審查将有章可循
紅星新聞：此次立法法征求意見稿，對于合憲性審查，既規定可以由國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民向人大常委會書面提出進行審查的要求，也規定人大專門委員會和常務委員會、國務院備案審查工作機構可“主動”發起審查，這背後的深意是什麼？
周光權：在立法法新修訂的相關部分，對合憲性審查做出了詳盡規定。
首先就是盡可能清楚地告訴公衆，當你認為有些行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性疑慮的，有哪些渠道可以向全國人大及其常委會反映。
這個渠道有多種，比如說國務院可以提出什麼規定跟憲法相抵觸；“兩高”在辦案中也會發現某些問題是合憲還是違憲，并請求全國人大及其常委會做解釋，或者建議修改哪些法律。普通公民，包括律師在執業過程中，也可能發現違憲還是合憲的問題，他們可以通過一定的渠道向全國人大和常委會反映問題，提出建議。
其次，新修訂的立法法明确了合憲性審查最終有決定權、裁決權的機關是哪裡。按照憲法規定，合憲性問題是由最高立法機關全國人大及其常委會來判斷。立法中的合憲性審查、備案審查環節的合憲性審查工作，由全國人大憲法和法律委員會、全國人大法工委通力合作，開展一些基礎性工作。這中間，離不開全國人大其他專門委員會、國務院、最高法、最高檢等相關單位、部門的協作、配合。
第三，新修訂的立法法明确了合憲性審查的程序。當出現了合憲性審查的要求或建議以後，全國人大在多長的時間，依據什麼樣的程序最終做出一個決定，在這次的立法中也做出了規定。按照修改後的立法法規定，全國人大常委會法工委可以直接向制定機關提出書面審查研究意見進行糾正。如果溝通無果，會向制定機關提出書面審查研究意見，在法律規定的兩個月期限内，如果制定機關書面回複同意法工委提出的處理意見，那麼本次審查程序就結束了。如果制定機關不同意修改、廢止的，按照立法法的規定，法工委可以向全國人大常委會委員長會議提出對相關規範性文件予以撤銷的議案、建議。
問題不需要非搞“硬着陸”
紅星新聞：如何理解“緩和地進行處理”合憲性問題？
周光權：全國人大法工委首先盡可能向制定立法或規範性文件的機關直接提出意見，要求其進行糾正和整改，大多數時候制定機關會同意處理意見進行糾正，這樣審查就結束了。另外，對應當由其他機關處理的審查要求或者審查建議，也會及時移送有關機關處理。這體現對于可能涉及到合憲性或合法性的問題時，更多時候是需要以緩和的方式處理的。
緩和地處理合憲性、涉憲性問題，是一種相對務實，也非常可取的态度。确實要考慮，有的地方司法機關、地方行政機關以及地方立法機關在制定地方性法規或司法文件的時候，有時确實對憲法的規定、原則、精神吃不準。有時候為了實現一定區域的社會治理，憑直覺辦事，工作熱情和積極性各方面都挺好的，但制定的立法或規範性文件與憲法相抵觸是“好心辦壞事”。對這種情形予以糾正，不需要非得搞“硬着陸”。
另外，整個國家不同層面的法律、行政法規、地方性法規、自治條例、部門規章、規範性文件達到一定規模以後，可能因為制定于不同的曆史時期，不同的地方有不同的訴求、不同的特色，通過不同層面的立法來解決一些問題的時候，跟憲法和法律精神“打架”是不可能避免的。出現這種狀況後，通過備案審查中的合憲性審查及時發現、甄别和糾正就可以了。
備案審查的緩和，還表現在很多工作是前置的。比如在初步審查研究發現法規、司法解釋的規定可能存在合憲性、合法性或重大适當性問題後，在正式啟動審查糾正機制前，會主動與制定機關進行預先溝通，有多半以上的問題在這個階段就獲得了解決，文件制定機關會很配合地認可法工委的初步研究意見，地方立法草案、規範性文件的初稿等“帶病”進入後續程序的情形大幅度減少，這樣就不用正式進入審查糾正程序，提高了效率，也和我們的社會制度、體制機制相契合。
這方面，我有一些感受和體會。舉個例子，我2018年7月底列席過最高人民法院的一次審委會，會上專題讨論關于信用卡惡意透支定罪量刑的标準，裡面有很多有争議的問題，比如如何規定金融機構的有效催收等，涉及市場經濟主體的經營自由問題，與憲法關于國家實行市場經濟等相關規定存在一定關聯性。而在這一司法解釋上審委會之前，就已經向全國人大法工委的相關部門征求過意見，來避免存在備案審查上的疑問。
事實上，從近年來“兩高”所做的司法解釋來看，我認為合憲性和合法性總體來講是問題極少的，所以備案審查工作報告裡，特别提到“兩高”司法解釋存在合憲性疑慮的案例極少。
推進合憲性審查要考慮中國國情
紅星新聞：您對合憲性審查的重要意義有何展望？
周光權：從2017年到2022年，年度備案審查工作情況報告已經公布了六年，未來還将繼續下去。合憲性審查在其中占據越來越重要的位置，這是法治國家建設的基石，是保證憲法全面實施的重要抓手。
我認為對合憲性審查的工作，要放在依法依憲執政，依法治國的大格局下去思考。所以，一些地方立法和行政法規，如果被全國人大的合憲性審查或者備案審查所糾正了，相關機關也要有正确的認識，并不是說最高立法機關非得對誰“挑刺”、非得和什麼樣的規定過不去，而是大家都要服從于依法治國這個大的目标。在依法治國的大目标之下，憲法的地位是不可動搖的，維護憲法的權威，對整個國家治理很重要，任何法律或規定如果與憲法的具體條文、精神和原則相抵觸，都是無效的。
在合憲性審查過程中，處理方式是多元的，要考慮中國的國情，以及建設社會主義法治國家這個目标的階段性和複雜性，積極穩妥地推進這項工作。總之，憲法的實施，需要有制度保證，備案審查就是這樣的好制度。這項制度發展到今天，成績來之不易，需要我們倍加珍惜。
