【摘要】“三步分析法”是行政法案例分析的基本方法，包括梳理案件事實、檢索相關法規範以及分析解決争議。這三個步驟是行政法案例分析的基本要素，無論采用何種案例分析方法都必須具備。從當下行政法體系結構出發，民法中的法律關系分析方法、請求權基礎分析方法和鑒定式案例分析法在行政法中仍有局限，但這些方法在行政法案例分析中仍有一定合理價值，可以融入“三步分析法”中進行有限調用。完成“三步分析法”之後，也不妨進一步走向立法論，但不宜固執于規制理論，可以與靈活多樣的立法論研究方法相嫁接。
【關鍵詞】法律方法 行政案例分析 三步分析法
一、引言
在教學上，談案例分析，便少不了方法，更需要一種規範的分析方法，“有一套相對固定的分析讨論，法科學生可以通過一定實踐和一定量的訓練後熟練掌握”。就方法而言，民法學者已經從德國法上引介了法律關系分析方法、請求權基礎分析方法以及鑒定式案例分析法。我國台灣地區行政法學者從美國法上學習來了“三層次案例分析方法”，吸引了我國大陸學者對政府規制（管制）理論的關注。這些方法都對行政法案例教學産生了不容小觑的影響。“三層次案例分析方法”雖以解決案件争議起步，但沒有特别介紹基本方法，并批判案例分析不能止步于此，需要進入之後的兩個層次分析，檢讨和改進現有制度與政策。這已從解釋論走向了立法論，由法官視角發展為立法者、政策制定者視角。法律關系分析方法、請求權基礎分析方法以及鑒定式案例分析法完全立足于裁判，更專注于解決案件糾紛，是分析具體案件、解決法律争議的基本方法。但是，這些方法由民法移植而來，不免不服水土，不能不做審慎評估。在筆者看來，應當立足于當下，不單純為了迎合這些方法而對行政法體系結構做根本改造，在此前提下，判斷這些方法能否引入、以何種方式引入及适用到何種程度。筆者在行政法案例教學中不主張單純援用上述任何一種方法，而是有所取舍和改變。筆者認為，案例分析方法分為三步，作為法律人，應當重點練習和掌握相應的三大技能：一是梳理案件事實，歸納法律争議。這涉及閱卷技巧、歸納能力、調查方法。二是針對法律争議，檢索、收集有關法規範。這需要熟悉常用數據庫、電子數據平台，能夠娴熟運用信息檢索技術、文獻收集方法。三是分析案件和解決争議，這需要區分不同法律關系，分析評判當事人各自主張是否成立、所依據的法規範是否妥當，通過對法規範的解釋，解決有關法律争議。這要求善于運用司法“三段論”、法解釋學。上述層層遞進的三個步驟，是無論采用何種案例分析方法都必須具有的基本要素和分析進路，可以稱之為“三步分析法”。“三步分析法”不似鑒定式案例分析法那樣繁瑣，并能從當下行政法體系結構出發，适度借用法律關系分析方法、請求權基礎分析方法。完成“三步分析法”之後，不妨進一步走向立法論，但不像“三層次案例分析方法”固執于規制理論，其可以與靈活多樣的立法論研究方法相嫁接。嚴格地講，鑒定式案例分析法、“三層次案例分析方法”和“三步分析法”都隻是案件的分析框架和實施步驟。法律關系分析方法、請求權基礎分析方法更側重具體分析方法。這些具體方法又鑲嵌在上述分析框架與實施步驟之中，比如，請求權基礎分析方法構成了鑒定式案例分析法的核心内容，可以籠統地将其都稱為案例分析的基本方法。
二、法律關系分析方法的适用局限
民法教科書體系和民事規範體系基本上圍繞民事法律關系構建而成。法律關系理論就是私法體系化的工具。民法總則與分則嚴格按照法律關系的内在邏輯展開。總則分為權利主體、權利客體、權利的變動、法律行為（變動的原因）；分則為法律關系具體内容的展開，即各種法律權利。“民法典每一編及每一特别法的内容，也不外乎此，不過各有詳略而已。”“法律關系為民法的核心概念、體系基石與基本方法論。”這種立法體例和學理體系在教學上的反映，就是“beat365的知識傳授以法律關系為主線”。因此，在民法案例分析上，很容易找到案件所涉法律關系的理論與規範分析框架，進而運用法律關系分析方法。（一）在行政法上的拓展不足我國在特定的曆史階段受到了蘇聯行政法律關系理論的短暫影響，而德日相關理論的浸染持續不斷。與德日相同，法律關系理論在行政法體系中始終未形成決定性地位。更準确地說，行政法律關系曾一度在表象上取得話語權，實際上卻始終遠遜于行政行為理論，也沒有真正轉化為行政審判實踐。在20世紀70、80年代，受法理學影響，我國絕大多數行政法教材一般都有行政法律關系一章。但“大多數論著止于短篇幅的介紹”，基本仿照法理學上的法律關系理論，複述法律關系及其要素。20世紀90年代開始的行政法基礎理論研究熱潮，尤其是“平衡論”推動的行政法律關系的再思考，為行政法律關系的研究增加了豐富的内容。後又出現了以雙線理論為主線構建行政法體系，其從行政法律關系的雙方主體出發，不僅研究行政主體、行政權、行政行為、行政責任，也研究相對人、相對人的權利、相對人的法律行為、相對人的法律責任。“不過，這種雙線理論的體系并未得到廣泛采用。”之後，行政法律關系理論在行政法的内容和體系上漸漸淡出。即便保留該理論的，也沒有更新的突破與進展。21世紀初，有過以行政法律關系取代行政行為或者與行政行為共同“構成行政法學體系的全新構造”的讨論，但行政法律關系理論終究沒有成為實現行政法體系化的工具，也無法取代行政行為成為基礎性概念。總之，無論是介紹行政法律關系，還是以行政法律關系為線索的體系化，都過于宏觀、抽象，“旨在與民事法律關系相區隔，以排除民法的适用和民事審判權的介入”，對行政法律關系的分類以及主要特征的闡述，大而化之，沒有真正融入行政法。對行政立法、行政行為、行政救濟的論述，尤其是對行政處罰、行政許可、行政強制等具體内容的叙述，一方面，基本上不按照法律關系的“三要素”“五要素”展開，而是依照行政權運行過程鋪開，突出控權機制；另一方面，相對人的權利、法律行為、法律責任忽隐忽現、斷斷續續，甚至完全缺失。行政“法律關系無論是在概念意涵、内部構成等方面，均存在着混沌不明的情形，在促進學科體系化整合以及實現學科核心目标方面，也凸顯穿透力不強的缺陷”。（二）難以完全采用法律關系分析方法行政法律關系理論上述的進展狀況，以及在行政行為之上構建的行政法體系和司法審查機制，決定了行政法案例分析難以完全采用民法上法律關系分析方法的展開方式。第一，法律關系理論在行政法上還很稚嫩。行政法律關系理論迄今未得到深入研究，“還停留在觀念累積、制度拓展和系統籌劃的初級階段”，很難找到相沿成習的法律關系分析框架，包括具體主體為誰，究竟是哪種關系内容，是權利—義務、權力—責任、無權力—豁免，還是特權—無權利，其内涵為何，以及客體是物、非物質财富、人身、人格、行為抑或權利、權力，還有法律關系變動的原因。即便找到了，行政法律關系理論還不能過于概括抽象，“應以行政為聯系點，針對不同的規範，對于所涉及的所有法主體，作整體的觀察”。否則，“對具體行政過程的法律分析難以發揮指導作用”，“無法操控法律具體化的後續過程”。如果強行按照民法運用法律關系分析方法，隻能在确定一個行政案件涉及的行政法律關系之後，就法律關系的諸要素，逐個研究構建出一個量體裁衣式的法律關系分析框架。之後，才有可能像民法那樣深入應用法律關系分析方法。這不僅費工耗時，能否歸納出上述行政法律關系分析框架，以及系統性、科學性、完備性能否被廣泛認可，都不無疑問。第二，行政法學者采用了以行政行為為核心的話語體系，以控制和規範行政權力為叙事的思維邏輯，學術交流與對話在行政行為而非法律關系體系下展開，行政法通過行政行為理論實現體系化。典型的行政法體系結構包括行政組織法、行政行為法、行政救濟法。位居其中的是行政行為理論，“非僅止于行政行為類型的定性與判别，行政法學方法論與思考體系的建立與運用的不二法門，以及行政法制的建構與法治原則的實踐，均亦在其中”。行政法律關系也随之架空，對行政法教科書建設和行政審判實踐沒有起到至關重要的作用。第三，法律關系分析方法與行政審判運行結構不完全契合。行政法的功能是控制行政權力。作為行政法的基礎性概念的行政行為，是實現“行政合法性控制”的工具。行政訴訟就是對行政行為的合法性審查。“行政對行政行為的選擇，也同時意味着對與之對應的程序和合法性要件的選擇，也必須服膺于與這種行為方式緊密相連的瑕疵理論、效力内容，甚至救濟機制、訴訟類型和審查基準等關聯制度的約束。”“法律關系雖然同樣提供給現代行政一種觀察框架和分析工具”，但與行政行為相比，一方面，其“在行政法中卻缺乏這種鮮明的功能指向和目标追求”，弱化了控權；另一方面，其過多地分析和塑造相對人在行政法上的主觀權利，包括确認主觀權利之有無、主觀權利之法律性質以及主觀權利的實現。這并非無益，但在合法性審查上作用不大。在行政訴訟上，行政争議不是在行政法律關系分析結構中解決，而是通過對行政行為的合法性審查解決。（三）可以适用的情形法律關系分析方法在行政法上并非全然無用，其可以适用于如下情形。第一，在一個法律關系複雜多樣的行政案件中，厘清各種不同法律關系，找出與行政争議有關的法律關系（群），明确不同法律關系中發生争議的處理次序，是解決争議的前提。對于僅有一個法律關系的行政案件，就不必如此。比如，劉某名下有三間平房，配偶已過世，僅有一子。其子在1983年被判刑，到外地服刑，其子戶口也遷至外地。劉某去世前留有遺囑，由其子繼承三間平房。劉某親屬私下将三間平房賣給不知情的第三人。由于當時房屋過戶不規範，房地産登記部門為第三人制發了房屋産權證。第三人獲得規劃部門、建設部門批準，拆除三間平房，在原有地址上建設了兩層樓房，并取得房屋産權證。某大學經批準建設教師宿舍。依據當時法律規定，土地出讓是“毛地出讓”，由獲得土地使用權的大學負責完成拆遷安置工作。大學認定第三人為房屋所有人，也是補償對象，按照有關規定給予補償。大學教師宿舍區已經竣工。若幹年後，劉某兒子服刑完畢，得知其父遺囑，認為自己是房屋所有人，大學應向其發放補償款。大學是否有義務補償？在該案中，可以梳理出以下多重法律關系：1.劉某留有遺囑，其子有權繼承三間平房，他們之間形成遺産繼承關系。2.劉某親屬盜賣三間平房給第三人，他們之間形成房屋買賣關系。3.第三人購置三間平房，申領房産證，與房地産登記部門形成房産登記行政法律關系。4.第三人拆除重建，獲得規劃部門、建設部門的許可，與規劃部門、建設部門之間形成行政法律關系。5.第三人重建後申領房産證，與房地産登記部門形成行政法律關系。6.某大學依法征收第三人房屋，并給予補償，與當事人之間形成征收補償關系。上述諸多法律關系中，除3、4、5是行政法律關系外，其餘均是民事法律關系。隻有前三種法律關系與劉某兒子有關聯。其一，在上述1遺産繼承關系中，根據原《繼承法》第16條第2款的規定，劉某有權立遺囑将其名下的三間平房指定由其子繼承，其子既是法定繼承人，也是遺囑繼承人。其二，在上述2房屋買賣關系中，根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國物權法〉若幹問題的解釋（一）》（法釋〔2016〕5号，已廢止）第15條第1款規定，第三人是善意第三人，房屋買賣合同有效。劉某親屬盜賣行為屬于無權處分，侵犯了劉某兒子的繼承權，後者有權要求劉某親屬賠償。其三，在上述3房産登記關系中，劉某兒子若當時得知，可以申請行政複議、提起行政訴訟，要求複議機關、法院撤銷房産證。但因為第三人是善意的，房屋買賣有效，故不會獲得複議機關、法院的支持。上述4和5法律關系與劉某兒子無關。善意第三人購置、拆除重建并申領新房産證，作為遺産的三間平房上的房屋所有權已消失，新建房屋的所有權人是第三人。因為隔着4和5法律關系，上述6征收補償關系更與劉某兒子無關。根據當時“毛地出讓”規定，大學應與現存土地上建築物、構築物的所有權人談判拆遷，并給予相應補償。劉某兒子已不是新建房屋的所有權人，也就不是被拆遷人，無權要求補償。第二，行政法雖以行政行為為核心，但并不排斥法律關系理論。“法律關系理論與法律形式理論有互補作用，法律關系思維亦能分别滿足行政行為體系之啟發、結構與釋義學等不同功能。”“行政行為形式與行政法律關系并非互不隸屬的分立概念，而是交互關聯、甚且是二而一、一而二”，行政命令、行政規劃、行政處罰、行政許可、行政強制或者行政事實行為等所有行政行為，“均同時構成各種不同行政法律關系”，在有關闡述上也間或運用法律關系理論。對某種特定行政行為的分析，假如有關行政法律關系結構清晰，也不妨完全适用法律關系分析方法，并與行政行為的合法性審查相輔相成。 第三，對于雙方行為，亦即行政協議，尤其是常見的“混合合同”，應當采用法律關系分析框架解決糾紛。行政協議以合同形式締結，行政協議法律關系明确，雙方權利義務俱載于合同之中。這意味着完全可以像民法那樣，在法律關系結構中觀察各方權利義務，法律事實變動情況，充分運用法律關系分析方法剖析。
三、請求權基礎分析方法（鑒定式案例分析法）的有限度借用
請求權基礎分析方法之所以在民法上得以展開，一方面，是因為有着發達的民法教義學體系，這是請求權基礎分析方法的基礎條件；另一方面，請求權基礎思維是，确認原告訴訟請求是否具有請求權，該請求權是否具有規範依據。民法上相對獨立性的請求權理論已被牢固地構築出來，“在民法的權利概念中處于基礎地位”。對行政法教義學、行政法請求權的研究或者近似課題的研究早已有之，但是否達到滿足全面引入請求權基礎分析方法（鑒定式案例分析法）的程度？（一）行政法教義學行政法教義學，也稱行政法釋義學，以法教義學、民法教義學、刑法教義學等較為成熟的理論結構為模闆，以行政法規範分析為基礎，“以法官、行政公務人員為叙事中心”，并“以行政法争議和問題的解決為目标導向”。“這種法學方法以概念形成、體系構建和适用導向為特征。”有學者斷言，“行政法釋義學構成了行政法學的核心部分，換言之，狹義的行政法學就是行政法釋義學”。如果說法教義學方法就是法律方法，即“應用法律的方法”，從狹義的法律解釋到廣義的法律推理方法，那麼這應當是行政法必須踐行的主要内容。但法教義學絕非僅此，其具有更高的立意，追求體系性，從法律和規範性文件中的法條開始，不斷在文本和行政法概念、原理之間循環往複，最終力求形成法律共同體可接受的行政法概念、原理，以及公法請求權的規範體系。“這樣的研究在當下中國行政法學界仍是不多見的。”與民法和刑法的法教義學基礎相比，行政法教義學還比較薄弱，且行政改革頻乃，與法治實踐存在隔閡。究其原因，第一，行政領域廣泛，法規範衆多，不同領域，千差萬别。行政是主動塑造秩序，為适應變動不居、林林總總的社會訴求，行政法規範始終處于發展變化之中，穩定性較差。行政法總則實現法典化或許可能，而分則哪怕要形成較為穩定的法律彙編，也是難上加難。第二，行政法的核心是裁量，其存在着大量的不确定法律概念，通過政治決斷和合目的性考量來作出決定，不僅要求合法性，還要求合理性。現代行政法“一方面要緻力于調整諸利害的客觀基準的探索和具體執行（法規範形成和執行過程），另一方面又必須基于極具政策性判斷的基準來調整諸利害（政策形成和糾紛解決過程）”。裁量與政策構成了行政法的主要内容。“在整個國家政策形成過程中，行政機關所發揮的作用已經遠遠超出了狹義的‘執行’。”不僅有執行性行政，還有“規範的制定與方案的拟訂”、行政計劃、公私合作、行政決策等。在法律适用上，多涉及政策和裁量問題，很多無法簡單地通過法教義學的涵攝方法來實現。行政法不應止于釋義學式地形塑出法律規則與法律制度，也必須處理促進法規範實效性之條件的問題。第三，與行政主動塑造秩序、積極解決社會問題有關，行政法更容易以解決問題為導向，而不注重依賴體系思考。這就“使得行政法的教義化非常有限”。第四，行政訴訟也不依賴公法請求權，無論是行政法規範還是教科書，都沒有被建構成一套公民權利和請求權體系，迄今也未形成行政法教義學，甚至行政法教義學無論是作為術語還是方法，都還未被普遍接受。沒有法教義學的充實基礎，鑒定技術無法實現訓練學生适用法律能力的目标，也不能實現系統溫習有關行政法知識目的。鑒定式案例分析法在行政法上尚未獲得推廣，勉強為之，很可能使得鑒定技術成為“花架子”。（二）行政法上的請求權與民法一樣，在行政法上運用請求權基礎分析方法，必須明确相對人的公法權利及公法請求權。公法請求權産生于公法權利，又服務于公法權利，“形成了‘基礎性公權利—請求權—訴權’的三階段權利構造，請求權成為融貫行政實體法和訴訟法的關鍵要素”，“連接實體基礎性權利和司法救濟的公法請求權，在公法權利體系中扮演着樞紐的角色”。為了構建公法權利體系，理論上大緻有過三次學術努力。第一次是受法理學影響，法律關系理論拓展到行政法領域，提出了相對人權利。早期行政法教科書和論文在行政法律關系中也曾引介過相對人權利，但都比較原則抽象。相對人權利分為實體權利和程序權利，比如，參加行政管理權、自由權、受保障權和受益權、了解權、隐私保密權、合法、正當、平等保護的權利、行政協助權、建議、批評、控告、揭發權、複議權、訴訟和申訴權、補償和賠償權等。大緻分為參政權利、受平等對待的權利、受益權利、自由權利和程序權利五類。上述對相對人權利的整理，不以德國法為參照，缺少公法權利、公法請求權和訴權之間的對應考慮。第二次是為了在行政法上引入請求權基礎分析方法，借鑒民法中“把權利細分為基礎權利和基于基礎權利的請求權之分析路徑和方法”，相應提出行政法上請求權的理論構造。又可細分為三種觀點：一是采用類比方式，提出基礎性公法權利和公法請求權。前者分為自由與财産、受益權（社會權）和參與權；後者是“基于基礎性公法權利，請求特定行政機關為或不為一定行為的權利”，意在實現基礎性公法權利，“主要包括基于自由權的請求權、基于受益權的請求權和基于參與權的請求權”。這既有積極意義上要求行政機關實現公法權利，也有消極意義上要求行政機關不得侵犯公法權利。還有一種狹義觀點，即請求權不是基于基礎性公法權利的實現而産生，而是“基礎性公權利受到侵害時會産生請求權”。二是相對于行政機關義務，按照請求權的功能，又分為給付請求權、防禦請求權以及賠償（補償）請求權。或者可比照《行政訴訟法》第70條等規定，在行政訴訟原告之請求權基礎上做合理拓展，分為行政（違法）侵權損害賠償請求權、确認行政違法請求權、行政給付請求權、行政參與請求權、行政契約上請求權、财産返還或不當得利請求權和其他請求權。這仍然是仿效民法請求權理論，隻不過更緊密地與行政法相結合。三是完全遊離出民法請求權思路，按照請求權法律關系屬性不同，分為行政基礎性請求權和行政救濟性請求權。前者是一種行政實體權利，“主要是法律權利，又不限于法律權利，還包括法律上應當保護的利益”；後者是行政程序性權利。第三次是為解決原告訴權，尤其是第三人的訴權，與保護規範理論一并提出了主觀公權利。“中國式‘主觀公權利’，既包括憲法和實體法明确規定并命名的權利，也包括未明确規定但可能通過法律解釋方法推導出的權利，還包括雖不是一項實體權利但是法律保護的一種資格、權能或者一項獨立的、與衆不同的需要被參與、被傾聽的程序性權利。”但是，第三人是否具有主觀公權利，取決于客觀法是否具有“個人利益保護指向”，賦予了公法權利，客觀法不限于具體規範，可以擴展為“整體的規範構造以及制度性的框架條件”。在行政法上，具有主觀公權利，方能有訴權。（三）上述學術努力面臨的現實問題上述學術努力一方面，忽視了我國不具有德國法的情境，比如，在德國，公法權利能夠産生公法請求權，并進而轉為訴權，而我國則未必；另一方面，我國行政法也面臨着民法所不曾具有的現實問題。這些決定了引入請求權不可能一蹴而就，通過請求權實現制度轉型也充滿了不确定性。第一，立法通常僅規定行政機關對社會的責任、對公衆的一般義務。有關行政法的立法都是從實現公共利益出發，賦予行政機關任務，規範行政機關職責權限，要求“職權法定”“權責一緻”“無法律，無行政”。行政機關的職責義務，并不一定對應着相對人的權利。“私人權利不是行政法規範的主要結構要素”。公民權利的實現，在很大程度上不依賴公法請求權，而是積極行政的結果。行政是主動的、積極的，依職權的行政行為根本無需相對人請求，公法請求權可有可無。通過行政機關主動履行法定職責，以及通過控制和規範行政權力，就可以實現對相對人合法權益的保障。這裡不僅包括公民權利，還有可獲得法律保護的利益。第二，行政法規範中沒有規定或者難以識别出公法權利，對公法請求權也就無從判斷。即便可以歸納出公法權利和公法請求權，與民法權利和民法請求權之間對應關系相比，前者之間的關系更為複雜。首先，相對人即使具有權利，尤其是受教育權、工作權等積極權利，行政機關未必負有法定相應對特定人的作為義務，也就無法确認相對人的公法請求權。公民權利無法完全通過公法請求權來實現。其次，公法請求權之間不具有與民法請求權一樣的優先檢視次序，無法為請求權基礎分析方法（鑒定式案例分析法）提供一個精細的分析框架，無法通過逐一檢視排除，鎖定應當适用的公法請求權。盡管有學者努力将原權型請求權和救濟型請求權排列出先後次序，以此來體系化行政法的法規範，但是缺少與請求權彼此呼應的近似民法典一樣的行政法典。最後，行政法比民法更重視程序，情形更為複雜。公法請求權是指向程序請求權，還是實體請求權，之間是否存在先後次序，還僅是單一指向，需要具體分析。第三，公法權利不一定能析出公法請求權，即便析出公法請求權，也不一定能夠轉為訴權。因為行政訴訟制度脫胎于民事訴訟，受民事訴訟影響，行政訴訟原先僅保護人身權、财産權，之後雖不斷擴大，但與憲法規定的公民基本權利相比，其保護的權利範圍依然有限。這決定了公法權利、公法請求權和訴權之間并不脈絡貫通，彼此之間時常隔斷且在量上遞減。公法權利、公法請求權的訴訟功能也随之受阻，力有不逮，甚至被完全忽視，這極大減損了請求權基礎分析方法的實用價值。（四）行政法的抉擇在行政法上，要像民法那樣正向梳理出“公法權利—公法請求權—訴權”比較困難，因為它們之間在行政法上不完全一一對應、環環相扣。但從訴權出發，确定其對應的合法權益，反向梳理歸納出的“公法權利—公法請求權—訴權”之間就具有了對應關系。隻不過公法權利可能不是全部，僅是在行政訴訟上可以得到救濟的部分。訴權是受案範圍、原告資格的集合，“行政訴訟受案範圍界定了行政訴權的客體的範圍，原告資格界定了行政訴權的主體的範圍”，是通過訴訟實現實體法權利。根據行政訴訟法有關規範，必要時，結合實體法，可以确定訴權。确認訴權，是行政訴訟的基本技術。具有訴權意味着當事人可能具有實體法上的合法權益，并基于合法權益可以産生公法請求權，在實體法上要求行政機關履行特定義務，以維護和實現其合法權益。正是行政機關不依法履行義務，當事人合法權益受到侵害，公法請求權才轉為訴權。而訴權、公法請求權一定指向具體明确的公法權利和法律可保護的利益，是為了維護和實現該公法權利和法律可保護的利益。比如，《行政訴訟法》第12條第4項規定，對行政機關所作自然資源确權決定不服，當事人可以提起行政訴訟。當事人具有訴權，就可以事先依據《森林法》第22條、《土地管理法》第14條等要求政府解決有關權屬争議，排除他人對其權益的侵害。當事人具有的公法請求權産生于其對土地、森林的所有權、使用權。當事人是否真正具有合法權益，以及行政行為是否侵犯其合法權益，仍有待于法院審查。當事人不具有合法權益，遑論行政行為侵犯。當事人具有合法權益，沒有受到行政行為侵犯，訴權也無從談起。在受理階段，法院若發現當事人不具有合法權益，或者行政行為未侵犯其合法權益，當事人也就不具有訴的利益，不符合起訴條件，法院可以裁定不予立案。在實體審查階段，法院若發現不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。訴權得到保護，公法請求權、公法權利必然也獲得保護。這也不否認在進入行政訴訟前，私人就不能請求行政機關為一定行為。更談不上行政法對權利保護僅為事後救濟，“私人先于訴訟的實體法地位被無視”。恰恰相反，正是因為事先請求行政機關作為未果，隻好訴諸法院。在行政法上，訴權在權利體系中處于樞紐，不僅是“無救濟則無權利”，而且訴權劃定了行政訴訟保護的公法權利範圍，并與公法請求權相輔相成。不斷擴大訴權，公法請求權、公法權利也會逐漸明晰，彼此貫通。在行政法與行政訴訟之間的對稱結構中，“公法權利—公法請求權—訴權”是正向還是反向構建，“絲毫不妨礙問題的實際解決”。在行政法上做上述梳理與構建，暫且不說尚未形成基本框架，并鑲嵌在行政法體系之中，單就價值與功能而言，因能夠納入的公法權利範圍有限，與民法相比，也會大打折扣。筆者認為，可以繼續堅持當下以訴權為核心的權利保護體系，通過不斷完善訴權，推動實體法上的公法請求權，進而保護和實現公法權利，不必另行構建以公法請求權為核心的權利保護體系。如果以訴權為中心，則不追問公法請求權的法規範依據，而要不斷追問訴訟請求的提出以及與法律争議有關的主張，是否有法規範依據。
四、“三步分析法”的運用
筆者認為，無論采用何種方法分析案件，都離不開以下三步：梳理案件事實與歸納法律争議；根據法律争議檢索有關法規範；以“三段論”為基礎，将案件事實涵攝到法規範，并得出解決法律争議的結論。這三步之間總體上呈現遞進關系，但在實際操作中也可能因對争議性質的判斷、解決方案的調整而來回往返。
（一）梳理案件事實與歸納法律争議
“所有案件事實都是運用法律判斷對原始案件事實所作的選擇、解釋及聯結的結果。”案件事實是在行政調查收集的所有證據基礎上，依據證據規則進行判斷，最後拼接起來的事實。
1.梳理案件事實的技巧
有關事實材料主要包括三部分：（1）行政機關認定的事實。行政機關根據已掌握的事實初步判斷應當适用的法律規範，并圍繞法律規範的構成要件展開行政調查，客觀、全面收集能夠證明每個要件成立或者不成立的所有證據。在此過程中，随着對事實把握的逐漸深入，行為定性可能有所改變，行政機關也會及時調整适用的法律規範，改變行政調查的目标與方向，進一步收集有關證據。所有這些都會收入行政機關移送的卷宗材料之中。（2）當事人主張的事實。當事人基于自身利害考慮，也會積極收集和提交有關證據。這些證據和主張在聽取辯解、聽證等環節可能已被行政機關采納，也可能不被采用。在行政複議、行政訴訟中，當事人主張的事實和提交的證據，往往是未被行政機關采納，當事人又認為是至關重要的。（3）第三人提供的事實證據。它們可能支持、佐證被申請人、被告主張的事實，也可能有利于申請人、原告的主張，甚至可能是第三方立場。
上述證據材料之間一般存在沖突、不一緻，需要通過梳理、分析，運用證據規則，查明并确認案件事實。一個行之有效的方法就是按照以下步驟梳理出一個表格，表頭可以分為時間、事實、原告被告意見（雙方是否認同，如有分歧，各自的證據等）、第三人意見、補充調查方向等，并在卷宗的相應部分用便簽紙标注，以便随時迅速查閱。
（1）在閱卷過程中，應當按照時空順序，列表梳理案件事實的每一個重要節點，同時應當關注事實的法律要素，“注意區别要件事實和純生活事實”，認真鑒别主要事實和次要事實，“主動運用法律規範裁剪生活事實”，判斷是否與法律相關。（2）重點“關心事實是否可被證明”，在上述案件事實的每一個節點，厘清雙方是否有争議、雙方及第三人各自主張的事實、雙方及第三人各自提供的證據，以及是否缺少有關證據支撐。（3）從中可以發現存在哪些分歧，哪些事實還需要進一步調查，以及補充調查的方向與方法，比如，詢問雙方，依法要求當事人進一步提交有關證據。（4）運用證據規則，判斷每個證據是否有效、合法，對相互沖突的證據，确定彼此證明效力高低。
在上述表格基礎上，歸納總結出雙方要求法院解決的主要法律争議，以及各自主張的事實證據和法律依據。梳理案件事實工作極其重要，第一，掌握案件事實的來龍去脈，在彙報、讨論案件時，能夠迅速查找并及時回應任何有關案件事實的細節和時點的疑問、異議。第二，有可能發現對案件定性與處理有重要影響、以前卻被忽略的事實，這有助于明确進一步調查取證方向。第三，對于事實争議，雙方有不同主張，應當及時調查核實，根據證據規則，澄清系争事實。
2.認定事實
在司法實踐中，“事實認定部分往往是最難處理的”。德國beat365的學生還需要在法院、檢察院、行政機關和律師事務所等機構進行為期兩年的法庭報告技術的培訓。該培訓以事實認定技術為重心。還有一門“手藝”，即關聯分析法，“其核心即以請求權基礎思維引導案件事實（小前提）的裁剪與認定”。
事實認定應當建立在調查取證之上，可能需要反複核實、補充、再認定。無論行政調查，還是司法調查、行政檢察調查、行政公益訴訟調查，應當根據行政訴訟法第五章和《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》（法釋〔2002〕21号），通過解決舉證分配、确認證據效力以及判斷是否達到證明标準，澄清事實争議，認定案件事實。在運用“三段論”分析案件過程中，關鍵的一步就是将有關事實涵攝所主張适用的法規範要件之中，證成“三段論”中的小前提成立。對案例分析的争辯，就從事實是否存在的争論，轉移到有關事實能否涵攝相關要件、小前提是否成立的讨論之中。
3.歸納法律争議
确定案件事實後，須具體胪列本案應當審查與裁判的法律争議。這是查找法規範的基礎依據，也是行政裁判的基本任務。可以從如下路徑去梳理和歸納法律争議：第一，原告提出的訴訟請求通常是被告沒有回應、沒有滿足甚至反對的訴求，是形成本案的最重要的法律争議。第二，原、被告提出的與法律争議有關的相對立主張，也會構成需解決的前置性法律争議。第三，将行政裁判文書上法官的歸納總結照單全收，法官一般會在查明案件事實之後，從上述訴訟請求和各種主張中，逐一胪列本案應當解決的法律争議。但基于理論研究、建章立制的興趣等原因，研究者有時不會滿足法官的歸納。
（二）檢索法規範
對法規範的檢索，就是要找出解決法律争議的法規範，确定司法“三段論”的大前提。查找規範須圍繞具體的法律争議，除了案件事實真僞曲直屬于事實認定，任何法律争議都須依據法規範裁斷。
1.任何法律主張都要有法規範依據
行政訴訟可以汲取請求權的規範基礎，并轉述為，在行政訴訟上，任何一方提出任何法律主張，包括實體主張和程序主張，都必須提出相應的法規範依據。法律主張不必是實體法上的請求權，也可以是訴訟請求或其他與法律争議有關的主張。
第一，訴訟請求必須有法規範依據。訴訟請求是原告圍繞被訴行政行為的違法性，提出與行政訴訟救濟方式相對應的主張，是為了維護原告的合法權益。根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1号）第68條關于訴訟請求的規定，原告可以提交相應的法規範依據。“當事人在向法院提出某項訴訟請求，以及法院審查當事人的訴訟請求時，均須以該項請求具備規範基礎并證成其構成要件之具備，作為準備提起訴訟之條件，而法院亦須以此作為裁判之标準，甚至可以作為舉證責任分配之依據。”原、被告之間的訴辯圍繞着訴訟請求展開。“訴訟請求不僅可以界定法院的審理範圍，也便于對方當事人在此範圍内提出攻擊防禦的方法。”被告提出相反主張的，應當提出相應的法規範依據。
第二，與法律争議相關的主張也必須有法律依據。提出主張的主體不限于原告，還包括被告和第三人。比如，要求行政機關繼續履行行政協議，首先應當解決涉案合同是行政協議。雙方主張相互對立，依據都是《最高人民法院關于審理行政協議案件若幹問題的規定》（法釋〔2019〕17号）。原告依據第1條規定，認為是行政協議，被告依據第28條第2款，主張案涉協議是2015年5月1日前訂立的，應“适用當時的法律、行政法規及司法解釋”，按民事合同處理。
第三，原告提出的法規範不充分，不意味其主張不成立。被告必須有充分的法規範依據證明其主張成立。這是由“法無授權不可為”要求、被告負舉證責任以及行政行為合法性審查目的決定的。
2.行政裁判書中已有規範可能不全面
在每一個法律争議中，原、被告雙方都可能提出不同的主張及相應的法規範依據，第三人也可能提供有關依據。尤其是行政機關，提供法規範依據，是其必須履行的法定義務。法官在裁判中也必定會提及應當适用的法規範。這些至少給案例分析提供了基本法律依據，但還遠遠不夠。
第一，《行政訴訟法》第34條第2款沒有規定不及時提供法規範依據的不利法律後果，實踐中行政機關可能怠于提供全部法規範依據，而法官又未督促其提供，尤其是規範性文件。第二，原告可能不熟悉相關法律，缺少專業知識，不能提出切中要害的法規範。第三，行政機關有時沒有充分說明理由，未提供适用的全部法律依據。補全有關法規範，對于全面理解與審查行政行為的合法性非常重要。第四，行政機關、當事人及其律師可能忽略一些與案件有關且極其重要的法規範。比如，在廈門萬廈天成房地産有限公司訴廈門市人民政府行政處理案中，由于約定受讓人原拟開發的土地須另作他用，經政府與當事人協商，調換到另外一塊經濟價值略低的地塊。雙方簽訂行政協議，約定應繳的土地出讓金，當事人及時繳納。後因行政機關認為土地出讓金過低，要求當事人補繳，雙方發生争議。根據《城市房地産管理法》第13條第3款和《協議出讓國有土地使用權規定》第4條第2款規定，上述行政協議具有補償性質，土地出讓金未按照土地價值計算，并不違反法定的最低價要求。但雙方當事人都沒有提及上述法律規定。第五，不認同法官裁判、檢察官抗訴、律師辯護意見，案件論證方向、訴訟思路發生改變，适用法律也可能随之發生變化。
3.繼續查找法規範
即便雙方提供的法規範不全，由于雙方主張明确，也完全可以圍繞雙方法律争議，根據各自主張，查找相關法規範。一方面，目标非常明确，針對性強，檢索範圍有限；另一方面，隻要查找方法得當，也不容易遺漏。
第一，應當從解決法律争議出發，找到與之有關的合适的法規範。不僅要收集行政法總論上的法規範，還應當查找涉及部門行政法的法規範，甚至要查民法、刑法等相關規範。既要查一般規定，也要查特别規定。行政法總論上的法律，無論是“行政三法”（《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》），還是“救濟三法”（《行政複議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》），以及“一條例”（《政府信息公開條例》），都基本上是以程序法為主，夾雜部分實體法。部門行政法一般多為實體法，也夾雜着程序法。
第二，不僅要檢索有關法律法規和規章，還要查詢有關規範性文件、司法解釋、批複，以及高級人民法院、審判法院制定的相關司法文件。這些是地方法院辦理案件的重要參考，有時更具針對性。
第三，根據法律争議發生的時間以及法的溯及力，檢索并确定應當适用新法還是舊法。這是行政案件分析中經常要謹慎處理的問題。
第四，在中國裁判文書網、北大法寶、法信、威科先行以及“類案智能推送系統”等平台，可以查找同案、類案。尤其是從最高人民法院發布的指導性案例、典型案例、《最高人民法院公報》案例及裁判生效的案件中，檢索出同案、類案。首先，可以比對有關法規範，進一步審核是否有遺漏。其次，同案、類案也有一定說服力，特别是指導性案例中裁判要點包含的創新規則，各級法院在審理類似案件（基本案情和法律适用類似）時，應當參照相關指導性案例的裁判要點作出裁判。最後，基于相似的案件事實，查找到的同案類案，卻是不同的解決方案，“就需要分析案件的本質”，調整案件分析思路，做到同案同判、類案類判。
對法規範的檢索範圍，不應限于雙方各自主張，而應當根據行政行為合法性審查的需要，以及對妥善解決法律争議的判斷，尤其是有新的解決問題思路與方向時，應當适度擴大。盡管雙方都沒有發生争執，但涉嫌違反依法行政要求的，也應當檢索有關法規範，并審查核實。因為行政訴訟是對行政行為合法性的審查，不受“不告不理”拘束，也不限于雙方關注的法律争點。“受到基于發揮行政訴訟監督行政機關依法行政功能而确立的合法性審查原則、利益衡量原則、重大情勢變更原則以及法院對行政裁量權的尊讓等因素的影響，法官可以适當超越原告的訴訟請求作出裁判。”當事人處分權主義受到極大限制。行政訴訟不完全适用訴判一緻原則，應當貫徹全面審查原則，“對被訴行政行為的事實根據、法律依據、行政程序、職責權限等各方面進行合法性審查，不受訴訟請求和理由的拘束”。原、被告檢索及主張适用的法規範，對法院沒有拘束力。被告是否适用法律、法規錯誤，由法院審查和判斷。
4.明确應當适用的法規範
檢索出來的法規範，依然存在效力大小以及是否有沖突、不一緻問題，因此，首先要按照法律淵源上的效力位階、發布時間順序排列。第一，除非一目了然就可以明确肯定下位法與上位法相抵觸、不一緻，對于是否違反、抵觸的判斷，在實踐中應當依照《行政複議法》《行政訴訟法》《立法法》有關規定處理。在beat365課堂上，原則上不讨論。第二，新舊法依照法不溯及既往和“程序從新，實體從舊兼從輕”處理。第三，同一層級的規範，按照新的規定優于舊的規定，特别規定優于一般規定處理。
其次，明确并解構應當适用的法規範。第一，根據每一個法律争議，分别判斷在本案中解決法律争議應當适用哪些法規範，并闡明理由。存在法律沖突的，要根據上位法優于下位法、特别法優于一般法、新法優于舊法以及法不溯及既往等規則确定應當适用的規範。第二，針對每一個法律争議應當适用的法規範，分析、提煉出構成要件及法律效果，析出“三段論”的大前提。“大前提是關鍵，而大前提的獲得又是找法的結果。”這就可以将每一個法律争議問題，轉變成一個個微觀的、清晰的、具體的構成要件，在特定的分析框架下讨論。
（三）分析案件和解決争議
beat365課堂上的訓練，往往僅注重這個階段，因為行政法案例分析的起點一般是給定了案件事實。案例分析的推理公式就是“三段論”。“法律推理本是一個演繹過程，采取三段論模式：大前提是‘找法’，即尋找應當适用的法律規範；小前提是确定案件事實；最後以法律為依據，以事實為準繩，将抽象規範适用于具體案件，得出結論，即判決意見。”
分析行政案件和解決行政争議的基本步驟包括：第一，區分不同法律關系。梳理案件中交織的各種不同法律關系，鎖定與争議有關的法律關系，明确處理先後次序。第二，法規範适用和解釋。根據法規範規定的構成要件，通過法律解釋，判斷有關事實是否可以涵攝到構成要件之中，并對是否完全滿足法規範構成要件的各個要素，以及是否不符合其中一個或者幾個要素作出說明，最終得出本案的結論。
1.區分不同法律關系
在一個案件中，可能充斥着單數或複數的當事人，行政行為的形成需要經曆不同階段，交織着諸多法律關系，有相同性質的，也有不同性質的；既有内部關系，又有外部關系；有與行政糾紛有關聯的，也有沒有關聯或者可以另案處理的。需要爬梳剔抉，分門别類。
如前所述，在行政案件分析中，法律關系分析方法的功能實際上變為，按照時間順序，分疏各種不同法律關系。第一，案件分析必須準确識别和區分出各種不同法律關系。第二，弄清彼此關系及與本案争議的關聯程度，剔除無關的法律關系。第三，對有關聯的不同法律關系，觀察法律關系的發生、變化及相互關系，明确處理此鍊條上糾紛的次序與路徑。決定一案處理抑或另案處理，一并解決民事争議抑或分别解決。第四，行政機關作出行政行為，還包括其他利害關系人，如競争者和鄰居等。“行政活動由于其‘外部性’而對第三方産生豐富而複雜的法律影響或利害關系，”“既包括第三方與行政主體及與行政相對人的關系，也包括多個第三方彼此之間的關系。”對于三方或者多方的行政法律關系，應梳理出各自角色以及權利（力）義務。
法律關系分析方法除在行政協議糾紛等少數情形下可以得到充分運用外，對于單方行政行為引發的行政糾紛，其價值僅在于分疏不同法律關系，鎖定發生行政争議的行政法律關系。之後的審查過程，不是建立在法律關系之上，不在法律關系權利義務上展開雙向性分析，而轉向單向性的合法性審查，觀察行政行為是否存在事實不清、适用法律法規錯誤、程序違法、超越職權或濫用裁量、結果明顯不當、不履行法定職責或給付義務。究其根源，行政訴訟的基本構造是對行政行為的合法性審查，這種單向性結構内在地排斥法律關系分析方法的充分運用。
2.法規範适用
通過梳理和區分不同法律關系，剔除與案件争議無關或者較為疏遠、可以隔開處理的法律關系，鎖定與争議有關的法律關系，歸納法律關系上發生的法律争議。對案件的分析，應圍繞法律争議逐個展開。在一些行政判決書中，法官陳述已查明的案件事實後，會總結歸納原告與被告、上訴人與被上訴人之間的主要法律争議，并逐一分析。法官觀點是否成立，值得進一步評判。對于檢察官的抗訴書、律師的辯護意見，亦可同樣剖析。
解決上述法律争議，要根據已經确認的事實，以及選定的法規範，将事實涵攝（歸入）法規範構成要件之中，判斷雙方當事人的各自主張是否成立。在這個過程中，以解決法律争議為目的，不論是法規範的查找、鎖定與分析，還是将案件事實涵攝（歸入）法規範的要件，都具有明确的針對性和目的性。不像民事案件運用請求權基礎分析方法那樣，在請求權的理論分析框架内，不管案件事實有無，一一檢視有關法規範，溫習相關理論知識。但在局部微觀之處，也不乏借鑒鑒定式案例分析法，建立分析框架，逐次審查判斷。比如，行政行為的合法性審查就可以按照行政行為作出的時空順序，依照事實、法律适用、程序、職權及内容次序，逐一審查。
與已知案件事實逐一比對，判斷是否符合法規範的各個要件，就是涵攝（歸入）過程。這是确定“三段論”的小前提。“規範假設的可适用性是借助涵攝以所謂的司法三段論的方式來識别或摒棄的。”通過判斷能否涵攝，評判原、被告相應主張是否成立，并說明理由。如果可以完全歸入法規範的各個要件，運用“三段論”，就能得出法律效果；否則，就不能适用該規範。
3.法律解釋
在法律适用上，經常需要對法規範進行解釋。法律具有解釋必要性，解釋會産生輔助性規範也即媒介規範，用以填補法律規範的構成要件的抽象表述和具體的案件事實之間的差距。法律适用就是通過解釋，判斷事實能否涵攝（歸入）要件，最終得出法律效果。“案例分析方法既要考慮邏輯思維的三段論，又要和法律的解釋方法結合起來，形成一套自己獨特的方法。”
如何解釋法規範，是法解釋學研究的範疇。法律解釋一般包括文義解釋、立法原意解釋、體系解釋、目的解釋等。在法律解釋窮盡處，也允許法律漏洞填補。“漏洞補充系指法律對于應規定之事項，由于立法者之疏忽、未預見或情況變更，緻就某一法律事實未設規定，造成法律漏洞，應由司法者予以補充而言。”任何部門法學都離不開法律解釋和續造，且具體方法和運用技巧都大同小異。在行政法教學中，尤其是行政法案例分析課程上，離不開行政法解釋。但從有關法學案例分析方法的教材和論文看，無論是刑法、民法還是行政法，一般都不對法律解釋的基本方法做過多專門介紹。
民法的法律漏洞填補技術非常發達，也經常适用類推,因為民事活動隻要“法無禁止皆可為”。對于民事糾紛的解決，反對平權主體之間自力救濟，應當訴諸法院，法官不得以“法無明文”拒絕裁判，對法律适用與解釋就應當有較大權力。
行政法并未一般性禁止填補法律漏洞。行政機關和法院在行政執法、行政審判中發現法律漏洞時，應當對漏洞進行補充。比如，在“天價砍樹事件”中，《城市綠化條例》《上海市綠化條例》未對個人綠化作排除規定，就屬于法律漏洞，“應當使用目的性限縮方法，直接将個人綠化行為排除在《條例》适用範圍之外”。否則，對于個人房前屋後、陽台上種植的零星綠化，“将出現大範圍的違法行為，并伴随大量執法不作為現象”。
與民法不同，行政法的功能是控制行政權力，行政訴訟是對行政的司法監督。依法行政要求“法無授權不可為”。在法律沒有明确規範時，行政案件的法官采用法律漏洞填補，比如類推、舉輕明重、舉重明輕、目的性限縮、目的性擴張等方法，應當遵循以下原則：首先，必須符合公共利益要求，能夠實現行政管理目标。其次，不得随意擴大行政權力。最後，沒有法律法規依據，不得減損公民、法人和其他組織權利或者增設其義務。
法律漏洞填補技術主要是在秩序行政上有所限制。秩序行政，也稱侵害行政，是以限制相對人基本權利為代價的。一般要求實體法規範具有确定性，下位法不得違反上位法，确保法律适用不超出法律明文規定的範圍、不超過可能文義的範圍。不得适用類推、擴大解釋，否則，可能不法地擴張不利處分的對象、範圍和程度。具體情形包括：第一，對行政違法行為等不利于相對人的行為不适用類推，也不做擴大解釋。第二，不得通過類推方式額外創設征稅或加重稅負的事實構成，增加人民稅收負擔之法定構成要件，擴張規範适用範圍。“如果根據憲法，對于某些情形隻能由法律加以規定（法律保留原則；Gesetzesvorbehalt），則不得通過法官法設立任何額外的事實構成加以幹涉。”
通過法律解釋，将案件事實涵攝法規範，解決行政紛争之後，結果卻不盡如人意，則很有必要進一步檢讨有關規範，提出修改方案。這就從解釋論走向了立法論。在民法上，鑒定式案例分析法、請求權基礎分析方法、法律關系分析方法都不做這樣的延伸研究。在行政法上，“三層次案件分析方法”必須做立法論的思考，“三步分析法”完成案件裁判之後，實際上也不妨做這種延伸性研究。因為行政法專業培養學生的目标不僅是行政法官、行政檢察官、公職律師，還要培養行政立法者、行政政策制定者。
本文來源：《法律适用》2025年第3期
