本文刊載于《中國紀檢監察》雜志2023年第6期
3月13日，十四屆全國人大一次會議表決通過了關于修改立法法的決定。此次立法法修改的一大亮點，是把“堅持和發展全過程人民民主”寫入其中，确保國家立法的各個環節都能充分聆聽人民聲音，為更好制定反映人民意願、保障人民權益的法律提供了更加廣泛的群衆基礎。審議立法法修正草案，是此次全國兩會落實全過程人民民主生動實踐的一個體現。
民主是全人類的共同價值，是各國人民的權利，而不是少數國家的專利。習近平總書記深刻指出，一個國家是不是民主，應該由這個國家的人民來評判，而不應該由外部少數人指手畫腳來評判。2019年11月，習近平總書記在上海考察時提出，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主”。在慶祝中國共産黨成立100周年大會上，習近平總書記強調要“發展全過程人民民主”。黨的二十大報告指出，全過程人民民主“是最廣泛、最真實、最管用的民主”；在“加強人民當家作主制度保障”部分又特别強調，“加強人大代表工作能力建設，密切人大代表同人民群衆的聯系。健全吸納民意、彙集民智工作機制，建設好基層立法聯系點。”
人心是最大的政治。通過堅持和發展全過程人民民主，我國成功解決了“超大規模民主難題”，使社會主義建設事業能夠行穩緻遠。全過程人民民主既是理念要求，又是制度規則，也是實踐行動。這要求我們從不同維度、多個層面學習領會，吃透基本精神、把握核心要義、明确工作要求。這裡主要從制度内涵這一視角，去觀察全過程人民民主的影響和價值。
人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體。我國實行人民代表大會制度的政體。人民代表大會制度是國家的根本政治制度，其運行也成為發展全過程人民民主的生動實踐，立法機關通過公開、座談、論證、咨詢等各種方式，廣泛征求和充分聽取各方面意見，在民主基礎上集中，最大限度地反映民情、吸納民意、彙集民智，保證決策科學化、民主化，制定各項重大立法，都貫徹體現了全過程人民民主的要求。
立法過程中認真聽取群衆意見，為人民立法。在長期參與國家立法工作中，我的一個深刻感受是，立法越來越注重征求公衆意見，民衆的聲音能夠“直達高層”。比如，《個人所得稅法修正案（草案）》面向社會公開征求意見時，在一個月内收到相關意見超過13萬條；在《民法典》編纂過程中，先後10次通過中國人大網公開征求意見，累計收到42.5萬人提出的102萬條意見和建議。民衆的呼籲與心聲，一定會有回響。全國人大常委會法工委在法律草案征求完意見後，會把公衆對某一個法律草案有多少條意見、集中在哪些方面、有沒有相反的意見等，梳理形成文字材料提供給全國人大常委會或全國人大憲法和法律委員會會議審議時參考，參與審議者都能看到這些簡報，群衆有什麼具體意見、焦點是什麼、有哪些不同的意見，都非常清楚，民聲民意民心，一目了然。此外，所有法律草案在提交全國人大常委會表決前，全國人大憲法和法律委員會都會召開一個專門的座談會。受邀參加的人來自方方面面，但基本都會特邀一兩位全國人大代表參加。有的代表本身是法律界專業人士，比如法官、檢察官或律師，對法律有着較深的理解。他們帶來的建議、資料普遍非常紮實，很有價值。這些意見極有可能在座談會上被采納，可以說是在“最後一刻”為立法機關貢獻了智慧。
關注民衆反映強烈的問題，急群衆之所急。體現公平正義，保護人民權益，是黨領導立法工作的重要出發點。在一段時期内，民衆以及社會輿論最關注的問題，可能也是立法上值得特别考慮的問題。每年3月召開的全國人民代表大會，是充分展示全過程人民民主的平台，可以說是一堂生動的全過程人民民主公開課。會議期間，全國人民都能看到全國人大代表們是怎樣實實在在地推進民主、實現民主的。将近3000名代表參加的大會，要審議政府工作報告、全國人大常委會工作報告、“兩高”工作報告、法律草案。不少法律草案是代表們以議案、建議的形式推動形成的，群衆反映最強烈的問題，都往往體現在這些議案或建議中。此外，在大會閉會期間，民衆的關切也會通過民主參與的渠道即全國人大常委會得到反映和解決。比如，有一段時間，公開抛物傷及無辜的案件頻發，社會各界非常關心。對于《民法典》中有關高空抛物的規定，全國人大常委會在審議《民法典》“物權編”過程中，反複讨論如何有效規制這類現象，最後寫出了比較周密的條文。《刑法修正案（十一）》增設了高空抛物罪，也是立法過程中反複讨論的結果。這種反複讨論就是要回應群衆關切，确保法律能真正代表、維護群衆利益。又比如，《婚姻法》僅規定夫妻關系存續期間的财産為夫妻共同财産，夫妻債務也應共擔。實踐中，很多婦女在離婚後收到法院發來的應訴通知才知道離婚前丈夫欠下了巨額債務，有的人因此生活陷入絕境。而司法實踐中也有很多案件确實是前夫夥同他人僞造證據騙取被害婦女财物。一段時期内，全國法院審理的類似案件很多，既涉及弱者權利保護，也涉及各種複雜關系的平衡，非常考驗立法者的智慧。僅從2017年底到2018年初，很多全國人大代表都收到數百封關于修改相關規定的群衆來信。我們一方面積極向最高人民法院反映相關情況，另一方面在全國人大常委會審議《民法典》“婚姻家庭編”時積極呼籲修改相關規定。在各方共同努力下，2020年通過的《民法典》第1064條規定，“夫妻一方在婚姻關系存續期間以個人名義超出家庭日常生活需要所負的債務，不屬于夫妻共同債務”。這是在立法層面把公衆最為關心的問題梳理出來、積極回應，填補了法律漏洞，做到了民有所呼、我有所應。
積極探索創新工作方法，廣泛聽取民衆意見。在立法過程中，要了解真實情況，多數時候需要采用實地考察、深度調研的“笨辦法”。比如，在制定《鄉村振興法》的過程中，立法者到田間地頭與村民交流，最終讓群衆的意見在立法中得到準确呈現；為制定《黃河保護法》，全國人大憲法和法律委員會組成人員深入考察黃河流域的生态保護狀況，聽取老百姓的意見；在制定《噪聲污染防治法》的過程中，立法者深入居民小區，向受到噪聲幹擾的群衆了解他們最迫切的需求；在制定《資源稅法》的過程中，立法參與人員深入到江西的一些采礦企業了解他們對資源稅的看法，并和地方領導交換意見、召開基層代表參加的座談會，聽取他們對資源稅征收及改革的意見，等等。此外，要實現全過程人民民主，還必須積極探索創新工作方法，拓寬聽取民意的渠道。黨的二十大報告明确提出要“建設好基層立法聯系點”，這是新時代人大工作的創新發展。目前，全國人大常委會法工委在全國31個省（區、市）設立了32個基層立法聯系點，輻射帶動全國各地設立基層立法聯系點5500餘個，形成了國家級、省級、市級聯系點三級聯動的工作格局。這些聯系點已經成為讓基層聲音原汁原味抵達國家立法機關的“直通車”。其中，全國人大常委會的基層立法聯系點都是精心挑選的，分布在不同區域。比如，東部有浙江省義烏市人大常委會，南部有廣東省江門市江海區人大常委會，西部有貴州省畢節市人大常委會等。全國人大常委會根據立法相關主題，認真聽取基層立法聯系點的意見，以這種方式直接聽取基層群衆的意見。全國人大的立法會認真聽取基層立法聯系點的意見，體現了社會主義民主和法治建設的活力。比如，按照第十三屆全國人大憲法和法律委員會的分工，我負責牽頭修訂《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》這兩部法律。我曾帶隊到重慶、貴陽、畢節等地的基層立法聯系點去看、去聽、去了解。為确保留守兒童的權益得到保障，我們專門去貴州省畢節市的基層立法聯系點聽取意見，去一些學校、留守兒童照護點去看，召開座談會等。通過基層立法聯系點，人民群衆的急難愁盼都盡可能在法律上有所體現并得到解決。
這些例子和細節，僅展示了全過程人民民主以人民代表大會的制度載體為依托的生動實踐這一側面。全過程人民民主的内涵極為豐富，在法治軌道上紮實推進各領域各層次的全過程人民民主還有很長的路要走，值得在今後進一步深入研究的問題也很多。但無論如何，隻要我們堅定信心、上下求索，就一定能夠走出一條适合中國國情的社會主義民主道路。
